주민직접발안제도 자치분권칼럼 이종택논설위원 montesquieu@hanmail.net

2018년 11월 16일(금) 17:34

이번 자치분권 칼럼은 “주민직접발안제도”이다. 「자치분권종합계획」의 세부과제 중 네번째 과제로 주요한 내용을 보면 ①주민발안에 관한 법률 제정, ②주민에게 조례 제∙개정 및 폐지(안) 제출권 부여, ③청구연령 하향 검토, ④청구요건 완화로 인구요건 상한(上限)만 규정, ⑤조례개폐청구 서명 요청에 있어 공인전자서명을 통해 온라인으로 서명할 수 있는 시스템 운영 등 주민이 지방의회에 직접 조례 제정∙개폐를 청구하고, 청구요건 및 절차를 완화하는 방향으로 제도를 개선해 나가겠는 것이 핵심이다.

자치분권시대에는 주민에 의한 의사결정, 진전된 주민발안제도를 도입할 필요가 있다. 이러한 제도는 주민들에게 참여기회를 확대시킨다. Rousseau는 참여를 통하여 인간은 스스로의 주인이 되며 개인적 자유의 가치를 증식시킬 수 있다고 역설했다.

한 개인이 지역사회의 문제에 참여하면, 다른 사람들은 자기 자신과는 다른 생각을 가지고 있다는 것을 체득하게 되고 그 결과 자기 자신의 사적인 이해만이 아니라 공적인 가치에도 부합해야 한다는 것을 배우게 된다.

그렇다면 주민조례청구제도가 어떠한 형태로 이루어졌는지 알아보자. 이 제도는 일정 주민수 이상의 연서(連書)로 해당 지방자치단체장에게 조례의 제정이나 개정·폐지를 청구하는 제도이다.

지방자치법 제15조 제1항에서는 조례 제정 및 개폐 청구권자는 19세이상 주민으로서 공직선거법 제18조에 따른 선거권이 있는 자이며 청구인수는 시․도와 인구 50만 이상의 대도시는 19세 이상 주민 총수의 100분의 1 이상 70분의 1 이하, 시․군 및 자치구에서는 19세 이상 주민 총수의 50분의 1 이상 20분의 1 이하의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하는 19세 이상 주민의 연서로 청구할 수 있다고 규정하고 있다.

청구대상은 원칙적으로 지방의회의 조례제정권이 미치는 모든 사항으로 자치사무는 물론 단체위임사무도 포함된다.
또, 지방자치법 제15조 제2항에서 청구대상의 제외대상을 다음과 같이 규정하고 있다. ①법령에 위반하는 사항, ②지방세․사용료․수수료․부담금의 부과․징수 또는 감면에 관한 사항, ③행정기구를 설치하거나 변경하는 것에 관한 사항이나 공공시설의 설치를 반대하는 사항이다.

구체적으로 어떻게 운영되지는 알아보자. ①조례안과 조례의 제정․개정․폐지 청구서를 해당 자치단체장에게 서면으로 제출→ ②자치단체는 주민에게 조례안의 청구취지를 공표하고→③현장서명 및 스마트 주민참여조례시스템(ww.ejorye.go.kr)을 통한 전자서명→④조례규칙심의회 심의→지방의회 부의 및 심의의결→⑤자치단체장이 조례 공포하게 된다.

이 제도가 도입된 1999년부터 18년동안 239건 발의(연평균 13.2건), 2003년 ~ 2005년 집중 발의된 급식조례 제외시 94건(연평균 8건)이 발의되었다.
지난 18년동안 239건의 조례청구가 있었다는 것은 지난 18년동안에 지방자치단체별로 1건에도 미치지 못한다는 것이 된다. 이는 조례청구제도를 통한 주민의 직접참여가 활성화되지 못하고 있다는 것을 증명하고 있다.
이처럼 청구제도 실적이 저조한 이유는 엄격한 주민조례의 청구요건, 청구대상의 제한, 서명수집의 어려움 등이 있었다.

주민조례청구제도를 활성화시키기 위해서는 먼저, 주민조례 청구단계에서 청구 서명자 수를 완화하는 방안이 있다. 인구 요건 상한만 규정하고 자치단체의 자율성을 확대하는 것이다.

그리고 청구인이 조례안을 작성 제출할 때 무료로 전문가의 도움을 받을 수 있도록 하는 하는 방안이다. 예컨대 자치단체의 소속 자문변호사나 무료법률상담센터를 활용하고 필요시 당해 자치단체에서 자문료 등을 제공하는 방안도 생각할 수 있다.

또 현재 지방의회 부의기간이 너무 길다. 부의기간을 수리한날부터 20일 내지 30일 정도로 단축할 필요가 있다.


그리고 지방의회에서 주민청구조례에 대한 심사 및 의결제도의 개편이 요구된다. 그동안 주민청구조례는 주민에게 발의권만을 인정하고 그 결정을 지방의회에 유보하고 있었기 때문이다. 독일, 스위스 경우에서는 이러한 경우 직접 주민들이 투표를 통해서 결정하게 되어있다.